کلی گویی در آیین نامه اجرایی قانون ساماندهی صنعت خودرو

 آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی صنعت خودرو در بخش کیفیت روز گذشته توسط معاون اول رئیس‌جمهور ابلاغ شد. این آیین‌نامه برای اولین‌بار برای کل زنجیره تولید از قطعات تا خدمات پس از فروش طراحی شده‌است، با این‌حال به‌نظر می‌رسد که این آیین‌نامه تا حد زیادی درگیر معضل کلی‌گویی است.

سوم آبان ماه بود که سخنگوی وزارت صمت از تصویب این آیین‌نامه خبر داد. زارعی طراحی این آیین‌نامه را بر پایه نظام امتیازدهی در کیفیت خودرو‌های ساخت داخل اعلام کرده و گفته بود سامانه‌ای برای ثبت این امتیازات در نظر گرفته شده‌است، با این‌حال در آیین‌نامه‌ای که روز گذشته منتشر شد جزئیات زیادی از امتیازدهی بر اساس نظرسنجی داده نشده‌است. ششم آبان ماه نیز فرشاد مقیمی، معاون وزیر صمت و رئیس ایدرو، جزئیاتی از این آیین‌نامه را رونمایی کرد.

مقیمی تاکید داشت؛ در این آیین‌نامه کلیه حلقه‌های زنجیره تولید، از طراحی و پلتفرم گرفته تا قطعه‌سازی، مونتاژ، فروش و خدمات پس از فروش، ذیل نظام امتیازدهی کیفی و تحت‌نظارت نهاد‌های مستقل بازرسی و ارزیابی قرار می‌گیرند. در متن آیین‌نامه هم که روز گذشته منتشر شده این موضوع به‌خوبی قابل‌مشاهده است که آیین‌نامه کل زنجیره تامین خودرو را از لحاظ کیفی دربرگرفته است، در واقع تاکنون تمامی اسنادی که به موضوع خودرو پرداخته بودند تنها کیفیت در خط تولید را مدنظر داشتند، اما در این مصوبه گستره بسیار بزرگتری در دستورکار قرار گرفته‌است.

با این‌حال این موضوع تا حدی باعث شده که آیین‌نامه درگیر کلی‌گویی شود. در بسیاری از بخش‌های این مصوبه، خبری از جزئیات دیده نمی‌شود یا اینکه تصمیم‌گیری در برخی موارد که مفاد آیین‌نامه به آن پرداخته به آینده موکول شده‌است. این درحالی است که مصوبه مذکور «آیین‌نامه اجرایی» است و باید مسیر اجرای قانون را به‌طور واضح و مشخص و با جزئیات تحت‌پوشش قرار دهد. با این رویکرد، اما به‌نظر می‌رسد که اجرایی‌شدن آیین‌نامه مدت زمانی زیادی طول می‌کشد چراکه تا در مورد جزئیات آن تصمیم‌گیری شود و نقشه کامل راه مشخص شود، احتمالا مسیر بوروکراتیک زیادی در پیش است.

نکته قابل‌توجه در آیین‌نامه جدید این است که وزارت صمت مکلف شده برای خودروسازان برنامه کیفی تعیین کرده و به آنها ابلاغ کند. گرچه نقش نظارتی دولت در کیفیت خودرو‌های تولیدی کاملا قابل‌پذیرش است، اما گویا این‌بار نیز سیاستگذاران خودرویی بیشتر نقش مدیریتی برای خود قائل شده‌اند و دست به تدوین برنامه رشد کیفی می‌زنند. بعد از آنکه طی سال‌های گذشته شاهد بوده‌ایم که سیاستگذار به خودروسازان دیکته می‌کرد که چه میزان خودرو تولید کنند، به چه قیمتی بفروشند و حتی به چه کسانی و از چه طریقی بفروشند، حالا به‌نظر می‌رسد دولت گام دیگری در راستای رشد دخالت‌های خود در صنعت خودرو برداشته و برنامه رشد کیفیت را نیز برای آنها نسخه می‌کند.

در این آیین‌نامه ابزار‌های نظارتی هم برای کیفیت زنجیره تولید خودرو در نظر گرفته شده‌است. بر این اساس کارگروهی تشکیل می‌شود که ریاست آن با وزیر صمت یا نماینده تام‌الاختیار او خواهد بود. اعضای این کارگروه شامل نمایندگان سازمان ملی استاندارد، سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان حفاظت محیط‌زیست، پلیس راهور، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و... است. این کارگروه قرار است نقش ابزار نظارتی را در اجرای این آیین‌نامه داشته‌باشد. همچنین وزارت صمت موظف است شاخص‌های کیفی و امتیاز رقابتی خودروسازان را حداکثر هر سال یک‌بار منتشر کند. علاوه بر این گزارش‌های کیفی خودرو طبق آیین‌نامه باید به اطلاع عموم برسد.

جزئیات آیین‌نامه کیفی خودرو

آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی صنعت خودرو شامل ۱۶‌ماده است. ماده اول بیشتر به تعریف مفاهیمی که در متن مصوبه از آنها استفاده شده، پرداخته است.

ماده دوم این آیین‌نامه هدف از تصویب آن را «ارائه راهکار اجرایی برای ارتقای کیفیت تولید خودرو و خدمات مرتبط با آن و رقابت‌پذیر کردن شبکه ارزش خودروسازان» عنوان کرده‌است، در واقع هدف نهایی نه صرفا بهبود محصول، بلکه اصلاح کل اکوسیستم تولید خودرو است تا هر بخش از زنجیره، از تامین‌کنندگان قطعه تا فروشندگان خدمات، مشمول نظام ارزیابی کیفی قرار گیرد. از دیدگاه تحلیلی، این تغییر رویکرد از نظارت بر «خودرو» به نظارت بر «شبکه ارزش خودرو»، تغییری قابل‌توجه در نظام سیاستگذاری خودرویی کشور است، زیرا کیفیت محصول نهایی تابع مستقیم کیفیت در تامین، تولید و خدمات است و بدون اصلاح این زنجیره، ارتقای محصول عملا ممکن نیست.

در ماده چهارم، برای راهبری این فرآیند پیچیده، کارگروهی تخصصی پیش‌بینی شده که ریاست آن بر عهده وزیر صنعت یا نماینده تام‌الاختیار اوست. ترکیب این کارگروه نشان‌دهنده تلاش برای ایجاد هماهنگی بین نهاد‌های مختلف دولتی و صنعتی است؛ از سازمان ملی استاندارد و سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان گرفته تا پلیس راهور، سازمان محیط‌زیست، انجمن خودروسازان، انجمن قطعه‌سازان و حتی شرکت‌های بازرسی مستقل. گرچه احتمالا هدف این ترکیب این بوده که حضور این مجموعه متنوع از بازیگران به تصمیم‌گیری‌های چندجانبه و متوازن منجر شود، اما تجربه‌های پیشین نشان داده است که در عمل، کارگروه‌های مشابه معمولا با چالش‌هایی نظیر تداخل منافع و ضعف ضمانت اجرایی مواجه بوده‌اند.

وظایف این کارگروه در ماده پنجم تعریف شده‌است که شامل تدوین سیاست‌های ارتقای کیفیت، تعیین شاخص‌های کیفی، تدوین اهداف سالانه برای خودروسازان، پایش مداوم عملکرد کیفی شرکت‌ها و تصمیم‌گیری درباره افت‌های معنی‌دار کیفیت می‌شود. حتی در صورت بروز نارضایتی عمومی از کیفیت خودروها، کارگروه اختیار دارد برای رفع مشکل یا جلوگیری از تداوم آن وارد عمل شود. این سطح از تمرکز اختیارات، نیازمند شفافیت در عملکرد و استقلال تصمیم‌گیری است تا به ابزاری برای مداخله دستوری بیشتر در صنعت و بازار خودرو تبدیل نشود. البته تجربه‌های پیشین نیز نشان‌داده که این خطر اصلا قابل‌چشم‌پوشی نیست.

اما یکی از بند‌های مهم این آیین‌نامه تکلیف وزارت صنعت به انتشار عمومی نتایج ارزیابی‌های کیفی در بازه‌های زمانی مشخص است. طبق ماده هفتم، وزارتخانه مکلف است حداقل سالی یک‌بار شاخص‌های کیفی و امتیاز رقابتی هر خودرو را در سامانه‌ای جامع درج کند. این سامانه که «سامانه جامع خودرو» نام دارد، قرار است همه داده‌های مرتبط با کیفیت محصولات خودروسازان در آن ثبت و برای عموم قابل‌مشاهده باشد.

البته شیوه کسب نتایج برای انتشار عمومی کاملا دارای اهمیت است اگر قرار باشد که بیشتر مبتنی بر نظرسنجی انجام شود، در واقع نمی‌تواند کمک زیادی به ارتقای کیفی خودرو‌ها کند. چراکه به گفته کارشناسان این روش ابتدایی‌ترین و غیردقیق‌ترین حالت ممکن است. در این روش خودرو‌های داخلی تنها می‌توانند با یکدیگر مقایسه شوند، از آنجا که سال‌ها محدودیت واردات و افزایش افسارگسیخته قیمت خودرو‌های وارداتی مردم را از استفاده از خودرو‌های خارجی محروم کرده اساسا آنها در نظرسنجی نیز امکان مقایسه خودرو‌های داخلی با خارجی را ندارند. علاوه بر این امکان سنجش زنجیره تامین نیز با نظرسنجی وجود نخواهد داشت.

در ماده هشتم، آیین‌نامه وارد مرحله‌ای اجرایی‌تر می‌شود، بر اساس این ماده، همه خودروسازان، تامین‌کنندگان قطعات و شبکه خدمات پس از فروش موظفند حداکثر ظرف یک سال زیرساخت‌های فناورانه لازم برای ردیابی قطعات خودرو را ایجاد کنند. این ردیابی شامل شماره فنی، تاریخ تولید، نام سازنده، طول عمر، دوره تضمین و اطلاعات مربوط به تعویض قطعات در نمایندگی‌هاست. نکته قابل‌توجه آن است که این سامانه باید دسترسی برخط برای وزارت صمت، سازمان استاندارد و سازمان حفاظت محیط‌زیست فراهم کند.

گرچه اجرایی‌شدن این بند می‌تواند منافع زیادی را به همراه داشته باشد، اما نیازمند سرمایه‌گذاری قابل‌توجه در حوزه دیجیتال‌سازی زنجیره تامین است. با توجه به محدودیت‌های مالی و نقدینگی در خودروسازی و قطعه‌سازی این نوع سرمایه‌گذاری سخت به‌نظر می‌رسد. برای مثال خودروسازان همین حالا منتظر موافقت دولت با تخصیص تسهیلات ۲۰ همتی به هر یک از آنها هستند تا بتوانند بدهی قطعه‌سازان را پرداخت کنند. قطعه‌سازانی که امروز خود آنها نیز به‌شدت درگیر مشکلات مربوط به کمبود نقدینگی هستند، بنابراین اجرای این بند تا حدی می‌تواند سخت باشد.

تبصره دوم ماده هشتم، تصریح می‌کند که خودروساز تنها نسبت به شبکه‌های تحت‌کنترل خود مسوول است و در قبال عملکرد مراکز غیرمجاز یا خدمات خارج از شبکه رسمی تعهدی ندارد.

در ماده نهم، وظیفه‌ای کلیدی برای خودروسازان تعریف شده‌است؛ ایجاد و استقرار «سامانه سیستم‌های کیفی» در تمامی بخش‌های زنجیره ارزش شامل طراحی، تامین، تولید و خدمات فروش و پس از فروش. این سامانه باید به‌صورت مستند و مدون اجرا شود و مستمرا بهبود یابد. نگهداری سوابق اجرایی نیز الزامی دانسته شده تا در صورت نیاز، در اختیار مراجع قانونی قرار گیرد، در واقع این بند نشان می‌دهد که قانون‌گذار قصد دارد کیفیت را از مرحله کنترل نهایی به مرحله فرایندمحور ارتقا دهد، یعنی کیفیت نه به‌عنوان محصول نهایی بلکه به‌عنوان نتیجه‌ای از یک سیستم مدیریتی پایدار دیده شود. با این‌حال این موضوع نیز نیازمند سرمایه‌گذاری است که احتمالا خودروسازان از پس آن برنمی‌آیند.

یکی از مواد مهم و حساس این آیین‌نامه، ماده یازدهم است که به مساله افت کیفیت و واکنش خودروسازان می‌پردازد. در این ماده تصریح شده که در صورت افت مکرر نتایج ارزیابی‌های کیفی یا بروز حوادث خاص ناشی از قصور شبکه تامین یا خدمات پس از فروش، خودروساز موظف است حداکثر ظرف ۶‌ماه اقدامات اصلاحی انجام دهد و نتایج آن را به‌کارگروه گزارش دهد. در صورتی که اقدامات کافی نباشد، کارگروه اختیار دارد تصمیماتی، چون تعلیق تولید، اعلام عمومی نتایج در سامانه یا حتی حذف مشوق‌های وزارت صنعت را اعمال کند. به‌نظر می‌رسد که سیاستگذاران سعی کرده‌اند با این بند نوعی ضمانت اجرایی برای این آیین‌نامه ایجاد کنند.

در ادامه و در ماده دوازدهم، همکاری مستقیم خودروسازان با سازمان ملی استاندارد ایران مورد تاکید قرار گرفته‌است. خودروسازان باید آزمون‌های اصلی خودرو را در مراکز داخلی موردتایید مراجع بین‌المللی انجام دهند و در صورت عدم‌موفقیت در آزمون، عرضه آن محصول تا رفع عیب ممنوع است. آیین‌نامه در گام بعدی (ماده سیزدهم) نقش وزارت نفت و وزارت نیرو را نیز در ارتقای کیفیت تعریف می‌کند. وزارت نفت موظف شده‌است استانداردسازی سوخت و توزیع مناسب آن را بر اساس قوانین و آیین‌نامه‌های مرتبط اجرا کند و وزارت نیرو نیز باید تامین برق باکیفیت مورد نیاز خودرو‌های برقی را در برنامه‌های توسعه‌ای خود لحاظ کند. از این منظر، کیفیت خودرو تنها به محصول محدود نشده و به کیفیت زیرساخت‌های انرژی نیز گره خورده‌است.

ماده چهاردهم نیز با هدف تقویت رقابت میان خودروسازان، به وزارت صمت و سازمان ملی استاندارد ماموریت داده تا دستورالعمل امتیازدهی به ایمنی و امنیت خودرو‌ها را تدوین و ابلاغ کنند. این دستورالعمل قرار است پس از فراهم‌شدن تجهیزات آزمایشگاهی، به‌صورت رسمی معیار‌های رتبه‌بندی ایمنی خودرو‌ها را اعلام کند.