«خودرو»؛ حلقه مفقوده برنامه هفتم

 پیش از این «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی با عنوان «حضور رسمی نظامیان در خودرو» موارد خودرویی برنامه هفتم توسعه را مورد بررسی قرار داده بود. بر این اساس تنها بخش خودرویی لایحه برنامه هفتم مربوط به سرریز دانش فنی و دستاوردهای بخش نظامی و دفاعی و مشارکت با بخش خصوصی در صنایع مختلف از جمله «خودرو» است. در بخش‌‌‌های دیگری از برنامه هفتم توسعه نیز مواردی مطرح شده که به طور کلی موضوع خودرو را دربرمی‌گیرد؛ از جمله پیشنهاد محدود شدن قیمت‌گذاری دستوری و رشد صنعتی ۵ /۸درصدی. با این حال در لایحه برنامه هفتم توسعه، برخلاف برنامه ششم، استراتژی چندانی برای صنعت خودروی کشور در نظر گرفته نشده است. با وجود این، مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس از دولت خواسته است که نگاه ویژه‌ای به صنعت خودرو در برنامه هفتم داشته باشد.

نگارندگان این گزارش اعتقاد دارند که در برنامه هفتم توسعه باید برخی صنایع به‌عنوان صنایع اولویت‌‌‌دار در نظر گرفته شوند. آنها همچنین از لایحه پیشنهادی انتقاد می‌کنند که صنایع‌‌‌ اولویت‌‌‌دار را محدود به صنایع نفت و گاز کرده است.

گزارش بازوی پژوهشی مجلس، صنعت خودرو را یکی از این صنایع اولویت‌‌‌دار می‌‌‌داند و تاکید می‌کند که خودروسازی یک صنعت پیشرو است و در تاریخ توسعه صنعتی کشورها نیز پیشران بوده است و به دلیل تاثیری که بر ۶۰صنعت دیگر دارد (به‌طور مثال از طریق توسعه صنایع فلزی، پلاستیکی، شیمیایی، پارچه، عایق، شیشه، الکترومکانیکی، برق، متالوژی و...) نقش مهمی در توسعه صنعتی کشورها ایفا کرده است. علاوه بر این، زنجیره ارزش خودرو، از پتروشیمی و فولاد تا صنایع با فناوری بالا و پیشرفته گسترده است و می‌‌‌تواند بر تولید محصولات این صنایع تاثیر بگذارد.

با وجود این، در گزارش مرکز پژوهش‌‌‌ها، ناکارآمدی صنعت خودرو مورد تاکید قرار گرفته و دلیل آن را حمایت‌‌‌های دولت از خودروسازی، آن هم با هدف توسعه عنوان کرده است. همچنین بازوی پژوهشی مجلس عملکرد دولت در حوزه خودرو را در دوبخش کنترل تجارت و قیمت‌گذاری مورد توجه قرار داده است. ممنوعیت واردات و سیاست‌‌‌های تعرفه‌‌‌ای از مواردی هستند که این گزارش از آنها به‌عنوان کنترل تجارت نام می‌‌‌برد و تاکید می‌کند که کارکرد سیاست کنترل تجارت، تنها خریدن زمان برای توسعه صنعت داخلی برای رقابت با شرکت‌های خارجی است. از این‌رو اگر این موارد با سایر سیاست‌‌‌های تشویقی و تنبیهی به‌منظور سوق‌دادن شرکت‌های داخل‌‌ به سمت توسعه کیفیت و بهره‌وری همراه نباشد، هرگز به توسعه منجر نخواهد شد. به این ترتیب در گزارش منتشرشده به نوعی سیاست‌های دولت در صنعت خودرو مورد انتقاد قرار گرفته و پیشنهادهای اصلاحی نیز در همین راستا ارائه شده است. بر این اساس یکی از موارد انتقادی بازوی پژوهشی مجلس به لایحه برنامه هفتم توسعه، ‌‌‌نادیده گرفتن خودرو به عنوان صنعتی پیشرو است.

اشتباهات سیاستگذار

‌‌‌‌‌‌همان‌طور که اشاره شد، مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در گزارش خود نوع حمایت سیاستگذار از صنعت خودرو را ناکارآمد می‌‌‌خواند. این گزارش تاکید می‌کند دولت باید بتواند انگیزه و تصمیم بخش‌‌‌های اقتصادی را تحت‌تاثیر قرار دهد و سود آنها را با سود و منافع ملی هم‌‌‌راستا کند؛ اما در ادامه چنین هدفی را برای صنعت خودروی کشور موفق نمی‌‌‌داند و می‌‌‌گوید طی ۳۰سال گذشته سیاست‌‌‌های صنعتی بخش خودرو دارای ایرادات راهبردی بوده و سیاست‌‌‌هایی که به کار گرفته شده، از جمله تعیین تعرفه واردات خودرو، تعرفه واردات قطعات خودرو، استانداردها، دستورالعمل قیمت‌گذاری و حمایت‌‌‌های مالی، طی این چند دهه اشتباه بوده است. بازوی پژوهشی مجلس تاکید دارد که فهم سیاستگذاران از این ابزارها (تعرفه) ناقص بوده و باعث شده است که در مرحله عملیاتی اشتباهات راهبردی مرتکب شوند. گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، به پنج‌مورد از این اشتباهات اشاره کرده است. مورد اول ممنوعیت واردات یا تعرفه‌‌‌های بسیار بالا برای واردات است. البته این سیاست در بسیاری از کشورها به‌عنوان یکی از راهکارهای توسعه صنعتی در پیش گرفته شده است. در اقتصاد توسعه نیز سیاست محدود کردن واردات و حمایت از صنایع تحت عنوان سیاست «جایگزینی واردات» در پیش گرفته می‌شود. در کشورهای مختلف از جمله آلمان و کره‌جنوبی نیز این الگوی توسعه به کار گرفته شده، این در شرایطی است که در بحث‌‌‌های نظری توسعه تاکید می‌شود حمایت‌‌‌های دولت‌‌‌ از صنایع و سیاست‌‌‌های ضدوارداتی باید مشروط بوده و حالت تدریجی و کاهنده داشته باشد؛ در غیر‌این صورت موجب می‌شود صنایع وابسته شوند و قدرت رقابت با صنایع خارجی -که هدف نهایی این شکل از سیاست اقتصادی است- از دست برود. شاید مثال بارز این مبحث اقتصادی، صنعت خودروی ایران باشد که با عدم‌رعایت این شروط قدرت رقابت از این صنعت گرفته شده است. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نیز با این گزاره موافق است و در گزارش خود تاکید کرده است که ممنوعیت واردات یا تعرفه‌‌‌های بسیار بالا امکان رقابت اندک خودروسازان داخلی با خارجی را سلب کرده است.

مورد دیگری که از نظر نگارندگان این گزارش اشتباه سیاستگذار بوده، تعرفه واردات قطعات است. بازوی پژوهشی مجلس تاکید می‌کند که تعرفه واردات قطعات به دلیل طراحی اشتباه پلکان‌‌‌های آن در عمل داخلی‌سازی بیشتر از ۴۰‌درصد را از صرفه اقتصادی خارج می‌کند. در واقع تاکید این بند بر آن است که نظام تعرفه‌‌‌گذاری واردات قطعات برخلاف تعرفه‌‌‌گذاری خودرو برای واردات بیش‌‌‌ از اندازه سهل‌‌‌گیری شده، به طوری که برای تولیدکننده تنها داخلی‌‌‌سازی ۴۰‌درصد از قطعات صرفه دارد و تولید و طراحی بیش از آن گران‌‌‌تر از واردات تمام می‌شود.

استانداردهای خودرویی، موضوع دیگری است که توجه گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس را به خود جلب کرده است. در این گزارش تاکید شده است که استانداردها نباید ترجمه‌‌‌ای بوده و باید متناسب با شرایط طراحی شوند. اما استانداردهای خودرویی کاملا به صورت ترجمه‌‌‌ای از استانداردهای اروپا و بدون توجه به نیازهای بازار منطقه و ظرفیت‌‌‌های خودروسازان کشور تدوین می‌شود و همان هم به‌موقع اجرایی نمی‌شود. شاهد این موضوع استانداردهای محیط‌زیستی است که در برنامه قبلی توسعه یعنی در برنامه ششم هم بر آن تاکید شده بود. اما اکنون بعد از گذشت چند سال هنوز خبری از استاندارد یورو۵ نیست.

اشتباه دیگر سیاستگذار از نظر مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس، موضوع قیمت‌گذاری است؛ البته نه اصل قیمت‌گذاری، بلکه شیوه آن. در این گزارش تاکید شده است که دستورالعمل قیمتی، خودروسازان را به سمت کاهش کیفیت سوق می‌دهد و باعث می‌شود انگیزه‌‌‌ای برای افزایش تیراژ نداشته باشند. البته در ادامه می‌‌‌بینیم که موضوع قیمت‌گذاری در پیشنهادهای این مرکز نیز وجود دارد. بنابراین نمی‌‌‌توان گفت که این گزارش مخالفتی با اصل قیمت‌گذاری دارد. این درحالی است که از نظر بسیاری از کارشناسان، قیمت‌گذاری خودرو به خودی خود جلوی هرگونه انگیزه‌‌‌ای برای ارتقای کیفیت و توسعه این صنعت را می‌گیرد.

نقد نهایی که بازوی پژوهشی مجلس به سیاستگذار دارد، نادیده‌گرفتن دیگر ابزارهای سیاستی است. این گزارش تاکید دارد که طی دهه‌‌‌های گذشته از سایر ابزارهای سیاستی، از جمله عوارض و مالیات به منظور تشویق به صادرات، طراحی پلتفرم رقابت‌‌‌پذیر و تحقیق و توسعه در فناوری‌‌‌های نوین استفاده نشده است. در انتها تاکید شده که این موارد عملا موجب شده است حرکت به سمت کاهش عمق داخلی‌‌‌سازی، حفظ تولیدات گذشته و کاهش کیفیت بیشترین منافع را برای تولیدکنندگان این صنعت رقم بزند و به صورت ساختاری امکان سرمایه‌گذاری بلندمدت، به‌ویژه در حوزه‌‌‌های با فناوری بالا در این صنعت از بین رفته و بنگاه‌‌‌ها را درگیر روزمرگی‌‌‌های فراوان کرده است. این درحالی است که به اعتقاد نگارندگان این گزارش صنعت خودرو، فرصت‌‌‌های زیادی به کشورهای درحال توسعه و حتی کشورهای با کمترین درجه توسعه‌یافتگی صنعتی داده تا براساس منابع و مزیت‌‌‌های نسبی خود به مرحله یا سطحی از زنجیره‌‌‌های جهانی ارزش وارد شوند. اما صنعت خودروی ایران، عمدتا بر بازار داخل کشور متمرکز است و نگاه برون‌گرا، چندان برای آن اولویت ندارد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌‌‌ها

بازوی پژوهشی مجلس در انتهای گزارش خود پیشنهادهایی را نیز برای بخش صنعت برنامه هفتم توسعه ارائه داده و اظهارنظر کارشناسی در هر مورد را نیز اضافه کرده است. همان‌طور که اشاره شد، این گزارش صنعت خودرو را جزو صنایع پیشران قرار داده است. بنابراین پیشنهاد می‌دهد که وزارت صمت و نفت مکلف شوند با همکاری سازمان برنامه و بودجه سند توسعه‌‌‌ای را برای سه محصول نهایی پوشاک، خودرو و لوازم‌الکترونیک تهیه کنند.

در ادامه مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس پیشنهاد می‌دهد برای دستیابی به سهم ۱۰درصدی ارزش صادرات خودرو و قطعات از ارزش تولید خودرو و قطعات کشور (یعنی صادرات ۱۰‌درصد از محصولات خودرو و قطعات کشور) برنامه‌‌‌ای تدوین شود که این گزارش آن را «رهبری در زنجیره‌‌‌های ارزش صنعت خودرو در منطقه» می‌‌‌نامد و تاکید می‌کند که این برنامه باید با مشارکت راهبردی با کشورهای پیشگام و دارای پتانسیل همکاری پیش برده شود و تمرکز روی توانمندسازی کشور در حوزه فناوری‌‌‌های نوین باشد. البته مشخصاتی که در این بند برای کشورهای طرف همکاری نام برده شده، در شرایط کنونی تنها با چین همخوانی دارد.

در این گزارش پیشنهاد شده است ‌بندی به برنامه هفتم توسعه افزوده شود که مطابق آن دولت مکلف شود نظام تعرفه‌‌‌ای، نظام مالیاتی تشویقی و تنبیهی، مشوق‌‌‌های صادراتی و سازوکار قیمت‌گذاری خودروهای تولیدی را با لحاظ میزان داخلی‌سازی مشخص و برنامه صادراتی به نحوی تنظیم کند که خودروسازان، به سمت توسعه محصول و تولید خودرو در قالب مشارکت راهبردی سوق داده شوند. همان‌طور که اشاره شد، در بند پیشنهادی مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نیز همچنان شاهد حضور قیمت‌گذاری هستیم. همچنین پیشنهاد شده که آیین‌‌‌نامه اجرایی این بند ظرف سه‌ماه توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت تنظیم شود.

بند پیشنهادی دیگر بازوی پژوهشی مجلس در حوزه خودرو، به تولید محصولات برقی و هیبریدی می‌‌‌پردازد و تاکید می‌کند که انواع خودروهای هیبریدی و برقی با داخلی‌سازی حداقل ۲۰‌درصد و دارای نشان تجاری داخلی تولید شوند و قیمت‌گذاری توسط تولیدکننده انجام شود. به این ترتیب پیشنهاد مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس این است که در صورت تولید خودروهای برقی و هیبریدی، قیمت‌گذاری دستوری اعمال نشود و قیمت توسط خود تولیدکنندگان تعیین شود. اما در ادامه شرطی برای این بند می‌‌‌گذارد و می‌‌‌گوید باید در مدت زمان اجرای برنامه، سالانه ۵واحد‌درصد به داخلی‌‌‌سازی این خودروها اضافه شود؛ اما در صورت عدم‌انجام تعهدات رعایت میزان داخلی‌‌‌سازی، قیمت‌گذاری از اختیار تولیدکننده خارج ‌‌‌شود. در این مورد نیز پیشنهاد داده شده است که در صورت تصویب این پیشنهاد وزارت صمت طی سه‌ماه آیین‌‌‌نامه آن را تهیه کند و به تصویب هیات وزیران برسد.