مانع خصوصی سازی صنعت خودرو چیست؟

 ماجرای واگذاری سهام دولتی خودروسازی، این‌بار در دولت چهاردهم با مصوبه هیات عالی واگذاری مبنی بر الزام سازمان خصوصی‌سازی به واگذاری مابقی سهام دولت در شرکت های خودروساز در حال تکرار است. در گزارشی به چرخه معیوب خصوصی‌سازی صنعت خودرو طی حدودا دو دهه گذشته پرداخته و دلایل ناکامی این پروژه را برشمرده است. آنچه مشخص است مشکلات بسیاری از جمله سهام‌های تودلی، مقاومت ذی‌نفعان، زیان خودروسازی و قیمت‌گذاری دستوری در مسیر کنونی عرضه سهام دولت در شرکت‌های بزرگ خودروساز ایجاد مانع کرده است.

 هیات عالی واگذاری، دوشنبه هفته گذشته، در چهارصد و بیست و هفتمین نشست خود بار دیگر سازمان خصوصی‌سازی را به واگذاری مابقی سهام متعلق به دولت در شرکت‌های ایران خودرو و سایپا مکلف کرد. علاوه بر این برای حل مشکل خودسهام‌‌داری، مقرر شد که بعد از برگزاری نشست‌‌های تخصصی در مورد واگذاری سهام شرکت‌های اصلی ایران خودرو و سایپا توسط شرکت‌های فرعی و وابسته تصمیم‌گیری شود. بنابراین هیات عالی واگذاری در گام نخست، خواهان تعیین‌تکلیف سهام تودلی در شرکت‌های خودروسازی است و بعد از آن، واگذاری سهام شرکت‌های اصلی در دستور کار قرار خواهد گرفت. از اواخر دهه هشتاد، برخی شرکت‌های زیرمجموعه خودروسازان، سهام شرکت‌های اصلی را از طریق معاملات تودلی خریداری کرده‌‌اند که همین موضوع، یکی از دلایل عملی نشدن واگذاری خودروسازی‌‌ها به بخش خصوصی بوده است.

تصمیم اخیر شورای عالی واگذاری بعد از آن مطرح می‌شود که کمیسیون ویژه حمایت از تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی مجلس، دوم دی میزبان برخی از دستگاه‌‌های دولتی، بخش خصوصی، نظارتی و مدیران دو شرکت خودروساز بود تا به نوعی واگذاری سهام دولتی خودروسازان تعیین‌تکلیف شود. همچنین جلسه مشابهی نیز در کمیسیون صنایع و معادن مجلس برگزار شده بود که نشان می‌دهد فشار نمایندگان خانه ملت برای واگذاری سهام دولت در خودروسازی‌‌ها نیز رو به افزایش است. به نظر می‌رسد که این جلسات در نهایت به تصمیم شورای عالی واگذاری برای تصویب دوباره فروش سهام دولت در خودروسازی‌‌ها منجر شده است. همزمان با جلسه مذکور در کمیسیون اصل ۴۴ مجلس، «دنیای‌اقتصاد» در گزارشی تحت عنوان «فاز جدید خصوصی‌‌سازی خودرو؟» به این موضوع پرداخته بود. حالا اما با مصوبه شورای عالی واگذاری، باز هم صحنه تکراری خصوصی‌سازی خودرو در حال تکرار است.

در واقع چرخه معیوب روند واگذاری سهام دولت به بخش خصوصی از دهه ۸۰ شروع شد و بارها و بارها تکرار شده است. مدتی در صدر اخبار بوده و مدتی کمتر به آن پرداخته می‌‌شد اما به هر صورت همیشه موضوع خصوصی‌‌سازی خودروسازان مطرح بوده است. از سال ۸۷ تاکنون روش‌های مختلفی برای عرضه این سهام تعریف شده است، اما در نهایت هنوز هم بعد از گذشت ۱۶ سال، این هدف محقق نشده و در مراحل تصویب است. مشکلات بسیاری از جمله سهام‌‌های تودلی، مقاومت ذی‌نفعان، زیان و بدهی خودروسازان، قیمت‌گذاری دستوری و... در برابر عرضه سهام دولت در شرکت‌های بزرگ خودروسازان مانع ایجاد کرده‌‌اند اما به هر شکل به نظر می‌رسد که اراده‌‌ای برای برداشتن اولین قدم‌‌ها برای حل این موانع، وجود ندارد و تنها تصویب خصوصی‌‌سازی خودروسازی‌‌هاست که طی ۱۶ سال گذشته تکرار شده است. همچنین طبق برنامه‌‌ریزی و دستورالعمل سازمان خصوصی‌‌سازی، بزرگ‌ترین شرکت خودروساز کشور تنها تا ۱۸ دی ماه سال‌جاری فرصت واگذاری سهام‌‌ تودلی خود را دارد که تنها یک روز از آن باقی مانده و این مورد نیز عملیاتی نشد.

کارنامه خصوصی سازی «خودرو»

واگذاری سهام ایران خودرو و سایپا به بخش خصوصی یکی از موضوعات مهم در سیاست‌‌های اقتصادی کشور بوده است که طی سال‌ها، دولت‌‌های مختلف در مقاطع زمانی متعدد تصمیماتی در این زمینه اتخاذ کرده‌‌اند. موضوع واگذاری برخی از دارایی‌‌های دولت از سال ۸۵ و با ابلاغ سیاست‌‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی آغاز شد. اصل ۴۴ قانون اساسی، اصلی است که به موضوع خصوصی‌‌‌‌‌‌سازی دارایی‌‌‌‌‌‌های دولت می‌‌‌‌‌‌پردازد. بند ج اصل ۴۴ قانون اساسی دولت را موظف می‌کند تا ۸۰درصد از سهام بخش‌‌‌‌‌‌های دولتی را به بخش‌‌خصوصی واگذار کند. این مصوبه زمینه‌‌ساز شروع بحث واگذاری ایران‌‌خودرو و سایپا بود. سال ۸۷ اولین سال قرارگیری این دو شرکت در جدول شرکت‌های قابل واگذاری سازمان خصوصی‌‌سازی بود، ولی به دنبال درخواست وزیر صنایع وقت، واگذاری آنها منتفی شد. در سال ۸۸ برخی قدم‌‌ها برای عرضه این سهام برداشته شد، بخشی از سهام این دو شرکت به نهادهای شبه‌‌دولتی (مانند بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و شرکت‌های وابسته به دولت) واگذار شد. این واگذاری‌‌ها عمدتا به‌‌صورت بلوکی و به خریداران غیرخصوصی انجام شد و عملا خصوصی‌‌سازی واقعی محقق نشد.

در همان سال سازمان خصوصی‌‌سازی اعلام کرد که خودروسازی‌‌ها در گروه یک جدول واگذاری هستند و فروش سهام دولتی‌‌ آنها نهایتا تا سال ۸۹ باید انجام شود، یعنی ضرب‌‌الاجل تعیین شده برای زمانی بود که حالا ۱۴ سال از آن می‌‌گذرد. اما در نهایت سال ۸۹ نیز واگذاری سهام دولت در خودروسازی‌‌ها نیز بیشتر از برخی زمزمه‌‌ها نبود. اما در همین برهه زمانی بود که یکی از بزرگ‌ترین موانع و مشکلات خودروسازی‌‌های ایران که اکنون نیز از موانع اصلی واگذاری خودروسازی‌‌هاست شکل گرفت: فروش سهام شرکت‌های خودروسازی به زیرمجموعه‌‌های خودشان، که منجر به ایجاد ساختارهای پیچیده مالکیتی شد.

سهام‌‌ تودلی کم‌کم پا گرفتند. موضوعی که در جلسه روز دوشنبه هم از حل آن به عنوان یکی از پیش‌‌نیازهای عرضه سهام دولت در خودروسازی‌‌ها یاد شده است. تا پایان کار دولت دهم دیگر خبری از واگذاری خودروسازی‌‌ها نبود. با روی کار آمدن حسن روحانی و آغاز به کار دولت یازدهم، واگذاری سهام مذکور دوباره به عنوان یکی از اهداف دولت اعلام شد.

با وجود  این مشکلات ایجاد شده در واگذاری‌‌های دولت دوم احمدی‌‌نژاد همچنان خودنمایی می‌‌کردند. در نهایت در سال ۱۳۹۴، دولت یازدهم به ریاست حسن روحانی تصمیم گرفت که عملکرد خصوصی‌‌سازی‌‌های انجام‌‌شده در سال‌های قبل را ارزیابی کند. این بازنگری به‌‌طور خاص در مورد شرکت‌های بزرگ دولتی، از جمله ایران‌‌خودرو و سایپا، مطرح شد. اما این بازنگری نه به معنای لغو واگذاری‌‌های قبلی، بلکه بیشتر به معنای اصلاح فرآیندها و شفاف‌‌سازی وضعیت بود. در سال ۹۷ و بعد از شروع دولت دوم حسن روحانی هیات واگذاری (متشکل از وزرای اقتصادی و نمایندگان دولت) به‌‌عنوان نهاد اصلی تصمیم‌گیر در زمینه خصوصی‌‌سازی، برنامه واگذاری سهام مدیریتی ایران‌‌خودرو و سایپا را تصویب کرد. اما بازهم خبری از عملی شدن آن نبود. بنابراین راه‌‌های دیگری برای عرضه سهام یادشده در معرض امتحان قرار گرفت. چهارم خرداد سال ۹۸ هیات واگذاری تصویب کرد سهام خودروسازان به همراه چند شرکت دیگر به صورت بلوک‌‌های یک جا در بازار سرمایه به فروش برسد. در نهایت اما قرار شد سهام دولتی خودروسازان در قالب صندوق‌های سرمایه‌گذاری موسوم به ETF عرضه شود اما این موضوع نیز منتفی شد. اما دولت از ایده عرضه این سهام در بورس عقب‌‌نشینی نکرد. در سال ۹۹ نیز هیات وزیران وقت تصویب کرد که باقی‌‌مانده سهام دولت در ۱۸ شرکت بزرگ از جمله ایران خودرو و سایپا با تخفیف ۲۰ تا ۲۵‌درصد و از طریق صندوق قابل معامله بورسی واگذار ‌‌شود. شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا نیز در همان سال برنامه‌‌ای را برای خروج دولت از مدیریت خودروسازی‌‌ها تصویب کرد که طبق آن دولت موظف شد سهام خود  را در این دو شرکت به‌‌طور کامل واگذار کرده و سهام مدیریتی که دولت به‌‌طور مستقیم یا غیرمستقیم از طریق نهادهای وابسته در اختیار داشت، باید به بخش خصوصی واقعی منتقل می‌‌شد. با این حال بازهم از اجرای کامل این طرح‌‌ها خبری نبود. دولت دوازدهم نیز به کار خود پایان داد و هنوز سهام مدیریتی خودروسازان در اختیار دولت بود.

دولت سیزدهم در سال ۱۴۰۰ درحالی روی کار آمد که از همان ابتدا تاکید ویژه‌‌ای روی حوزه خودرو داشت. ابراهیم رئیسی در همان اسفند سال ۱۴۰۰ فرامین هشت گانه‌‌ای برای صنعت خودرو صادر کرد که خصوصی‌‌سازی این شرکت‌ها نیز یکی از مفاد آن بود. اما از مشکل دیگری رونمایی شد، سهام خودروسازی‌‌ها به عنوان وثیقه برای دریافت تسهیلات گذاشته شده بود. در نهایت در آبان سال ۱۴۰۱ سهام دولت در دو خودروساز با مصوبه شورای عالی اصل ۴۴ رفع وثیقه شد. اما درست زمانی که انتظار می‌‌رفت با حل این مشکل دیگر فاز عملیاتی واگذاری‌ها آغاز شود، تازه دولت وارد فاز بررسی تخصصی شد. در سال ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ برخی جلسات تخصصی در سه دانشگاه تهران برگزار شد که تقریبا نتیجه عملیاتی نیز از آن به دست نیامد. حالا در شرایطی بار دیگر واگذاری سهام خودروسازی در هیات عالی واگذاری به تصویب رسیده که ظاهرا حافظه ۱۶ ساله خصوصی‌سازی دو شرکت بزرگ خودروساز پاک شده و گویی تصمیم جدیدی در این زمینه اتخاذ شده است.  

چرا پروژه واگذاری موفق نبود؟

در بررسی دلایل عدم‌موفقیت خصوصی‌‌سازی خودروسازان می‌توان به چند عامل عمده اشاره کرد. شاید یکی از مهم‌ترین این عوامل قیمت‌گذاری دستوری باشد، سیاستگذاران باید صادقانه این موضوع را بپذیرند که اجرای دو سیاست خصوصی‌‌سازی این شرکت‌ها و قیمت‌گذاری دستوری به نوعی جمع نقیضین است و با این شیوه شرکت‌ها یا اشخاص برای خرید این سهام پا پیش نخواهند گذاشت کمااینکه رئیس سازمان خصوصی‌‌سازی‌‌ نیز به تازگی اعلام کرده که برای واگذاری این سهام نیاز است اول تکلیف قیمت‌گذاری دستوری مشخص شود.

علاوه بر این موضوع سهام‌‌های تودلی نیز از اهمیت زیادی برخوردار است و پیش از هر اقدامی باید ابتدا مشکل خود سهام‌‌داری حل شود که گویا هیات واگذاری قرار است در جلسه بعدی خود به این موضوع رسیدگی کند. همچنین می‌توان گفت سیاستگذار به نوعی از تبعات اجتماعی این موضوع نیز بیم دارد و نگران است مشکلاتی مانند چالش‌‌های هفت تپه تکرار شود. از طرف دیگر از طرف ذی‌نفعان شرایط فعلی و خود خودروسازان مقاومت‌‌هایی وجود دارد که با هر تصمیمی برای واگذاری لابی‌‌گری‌‌هایی را آغاز می‌کنند. به طور کلی می‌توان گفت که خصوصی‌‌سازی این شرکت‌ها دچار یک چرخه معیوب شده که مدام در آن می‌‌چرخد و مشخص نیست کی به سر منزل مقصود برسد.