بازگشت به مداخله در فروش خودرو

 در حالی‌که دادستانی تهران، وزارت صنعت، معدن و تجارت را مکلف کرده است تا پایان دی‌ماه امسال فرآیند ثبت عرضه خودرو‌های تولید داخل، مونتاژی و وارداتی را در یک سامانه متمرکز عملیاتی کند، این تصمیم بار دیگر بحث مداخله دولت در سازوکار فروش خودرو را مطرح کرده است. بر اساس مصوبه جلسه اخیر دادستانی تهران، قرار است سامانه طراحی‌شده به تنها شبکه مجاز تایید عرضه خودرو در کشور تبدیل شود و فروش و پیش‌فروش محصولات خودروسازان، مونتاژکاران و واردکنندگان نیز از مسیر آن انجام گیرد. هرچند جلوگیری از فروش بدون مجوز، تعهدات مازاد و تضییع حقوق مصرف‌کنندگان از جمله وظایف قانونی دستگاه‌های نظارتی است، اما تبدیل یک سامانه دولتی به تنها مسیر مجاز عرضه خودرو، پرسش‌هایی درباره حدود اختیارات دادستانی، صلاحیت وزارت صمت و نسبت این تصمیم با مقررات شورای رقابت ایجاد می‌کند. به‌خصوص آنکه تجربه سامانه یکپارچه فروش خودرو در سال‌های گذشته، نشان داد متمرکز کردن فرآیند فروش و ثبت‌نام، لزوما به معنای اصلاح ساختار بازار و افزایش رضایت مصرف‌کنندگان نیست.

روز گذشته خبرگزاری‌های رسمی از جلسه‌ای در دادستانی تهران خبر دادند. جلسه‌ای که با حضور علی صالحی دادستان تهران، مسوولان وزارت صنعت، معدن و تجارت، معاون صنایع ماشین‌آلات و تجهیزات، رئیس مرکز نوآوری، هوشمندسازی و امنیت، سازمان بازرسی کل کشور و سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و پلیس امنیت اقتصادی فراجا برگزار شده است. طبق این خبر که از سوی دادستانی تهران به رسانه‌ها ارسال شده، در این جلسه مهم‌ترین چالش‌های عرضه و قیمت‌گذاری خودرو‌های تولید داخل، مونتاژی و وارداتی بررسی و تصمیمات اجرایی برای ساماندهی بازار خودرو اتخاذ شده است که یکی از مهم‌ترین مصوبات این جلسه، تعیین مهلت سه‌ماهه برای تکمیل و عملیاتی شدن سامانه متمرکز عرضه خودرو بود.

اما مصوبه جلسه مذکور در خصوص متمرکز کردن شبکه عرضه خودرو، یادآور ماجرای سامانه یکپارچه فروش خودرو است. این سامانه از سال ۱۴۰۱ و با هدف ساماندهی تقاضا، حذف واسطه‌گری و شفاف‌سازی فرآیند تخصیص خودرو آغاز شد. در آن مقطع وزارت صمت تلاش کرد با انتقال ثبت‌نام و انتخاب خودرو به یک بستر واحد، فرآیند فروش شرکت‌های خودروساز را تحت کنترل بگیرد. با این حال، طولانی شدن زمان انتظار برخی متقاضیان، فاصله میان ثبت درخواست و تحویل خودرو، تغییر شرایط عرضه و محدودیت در انتخاب و خرید، از جمله انتقاداتی بود که به این سازوکار وارد شد. در ادامه نیز با تغییر تدریجی شیوه عرضه، شرکت‌ها بار دیگر بخش مهمی از فرآیند فروش را از طریق سامانه‌های اختصاصی خود دنبال کردند. اکنون تصمیم تازه دادستانی تهران، این پرسش را مطرح کرده که آیا قرار است همان سیاست، با عنوان و سازوکاری جدید به بازار خودرو بازگردد؟ البته باید میان دو مدل تفاوت قائل شد؛ نخست، ایجاد یک سامانه نظارتی که اطلاعات عرضه، مجوز‌ها و تعداد قرارداد‌های شرکت‌ها را به‌صورت برخط در اختیار وزارت صمت و نهاد‌های نظارتی قرار دهد و دوم، انتقال تمام فرآیند فروش و ثبت‌نام به یک سامانه واحد که شرکت‌ها و مشتریان ناگزیر به استفاده از آن باشند. مدل نخست می‌تواند به کنترل تعهدات و جلوگیری از فروش بیش از ظرفیت کمک کند، اما مدل دوم به معنای مداخله مستقیم در شبکه فروش شرکت‌هاست و به پشتوانه قانونی روشن‌تری نیاز دارد.

مساله اصلی نیز دقیقا در همین نقطه قرار دارد. در شرایطی که بازار خودرو با افت تولید، محدودیت عرضه، مشکلات تامین قطعه و مداخلات متعدد سیاستگذار مواجه است، آیا تمرکز بیشتر بر فرآیند فروش می‌تواند به حل مشکلات بازار کمک کند یا صرفا یک لایه جدید از بوروکراسی به فرآیند عرضه اضافه خواهد کرد؟ به‌خصوص اینکه در تجربه قبلی سامانه یکپارچه، تمرکز بر ثبت‌نام و تخصیص خودرو، جایگزین حل مسائل تولید و عرضه نشد.

مرز اختیارات قضایی و تنظیم‌گری بازار

برای بررسی ابعاد حقوقی تصمیم اخیر دادستانی تهران ابتدا باید به اصل ۱۵۶ قانون اساسی رجوع کرد. بر اساس این اصل، قوه قضائیه وظایفی از جمله احیای حقوق عامه، نظارت بر حسن اجرای قوانین، کشف و تعقیب جرم و اقدام مناسب برای پیشگیری از وقوع جرم را بر عهده دارد. همچنین ماده ۲۹۰ قانون آیین دادرسی کیفری، دادستان کل کشور را مکلف به پیگیری جرائم مرتبط با اموال، منافع و مصالح ملی و خسارت وارده به حقوق عمومی می‌کند؛ بنابراین ورود دستگاه قضایی به موضوع تخلفات فروش خودرو، به‌ویژه در مواردی که شرکت‌ها بدون مجوز یا بیش از ظرفیت تعیین‌شده اقدام به پیش‌فروش می‌کنند، از منظر صیانت از حقوق عمومی قابل بررسی و دفاع است.

از سوی دیگر، قانون حمایت از حقوق مصرف‌کنندگان خودرو مصوب سال ۱۳۸۶ و آیین‌نامه اجرایی آن، چارچوب مشخصی برای نظارت بر فعالیت عرضه‌کنندگان خودرو تعیین کرده‌اند. بر اساس ماده ۱۱ این قانون، وزارت صنعت، معدن و تجارت مسوول نظارت بر اجرای قانون در راستای حفظ حقوق مصرف‌کنندگان است. همچنین ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی این قانون، عرضه‌کنندگان را مکلف کرده است فروش اینترنتی محصولات خود را از طریق سامانه اطلاع‌رسانی شرکت انجام دهند و مشخصات خودرو و شرایط فروش را به‌صورت عمومی اعلام کنند. ماده ۴ نیز بر اطلاع‌رسانی شفاف قیمت نهایی، روش‌های فروش و فرآیند خرید در پایگاه اطلاع‌رسانی و نمایندگی‌های مجاز تاکید دارد. مهم‌تر از این مواد.

ماده ۵ آیین‌نامه است که عرضه‌کننده را موظف می‌کند پیش از اقدام به پیش‌فروش، مجوز مربوط به تعداد و نوع خودرو‌های قابل عرضه را از وزارت صمت دریافت کند؛ بنابراین قانون‌گذار برای وزارت صمت هم اختیار نظارت بر فرآیند فروش و هم ابزار کنترل ظرفیت پیش‌فروش را پیش‌بینی کرده است.

بر همین اساس، وزارتخانه می‌تواند با استفاده از سامانه‌های اطلاعاتی و نظارتی، تعداد خودرو‌های دارای مجوز، میزان ثبت‌نام‌ها و تعهدات ایجادشده از سوی شرکت‌ها را کنترل کند. اما نکته اینجاست که در مواد یادشده، الزام به فروش تمام خودرو‌ها از طریق یک سامانه انحصاری دولتی پیش‌بینی نشده است. بدین ترتیب در شرایط کنونی نظارت بر تعداد خودرو‌های قابل فروش، جلوگیری از پیش‌فروش بدون مجوز و کنترل تعهدات شرکت‌ها، در چارچوب مقررات موجود قابل انجام است؛ اما اینکه تمام شرکت‌ها ملزم شوند فرآیند فروش خود را به یک سامانه واحد منتقل کنند، موضوعی فراتر از کنترل مجوزهاست و نیازمند بررسی مستندات قانونی و صلاحیت مرجع تصمیم‌گیر است.

در این میان، دستورالعمل تنظیم بازار خودروی سواری شورای رقابت نیز اهمیت ویژه‌ای دارد. شورای رقابت بر اساس بند ۵ ماده ۵۸ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و در چارچوب وظایف تنظیم‌گری خود، برای بازار خودرو دستورالعملی تصویب کرده است. در اصلاحیه مصوبه ۸۴۶ این شورا، مورخ ۱۲ خرداد ۱۴۰۵، در بند ۲ ماده ۵ آمده است که عرضه‌کنندگان خودرو موظف‌اند اطلاعات طرح‌های عرضه، از جمله مشخصات خودرو و تعداد عرضه را با تعیین مدت ثبت‌نام، در سامانه خود ارائه کنند. همچنین در صورت بیشتر بودن تقاضا از عرضه، انتخاب خریداران باید از طریق قرعه‌کشی و با نظارت مراجع ذی‌صلاح انجام شود. این بند از آن جهت اهمیت دارد که شورای رقابت، به‌عنوان مرجع تنظیم‌گر بازار خودرو، در مقررات خود از سامانه اختصاصی عرضه‌کنندگان نام برده است؛ بنابراین اگر قرار باشد وزارت صمت سامانه‌ای را به تنها مسیر مجاز عرضه تبدیل کند، باید نسبت این تصمیم با دستورالعمل شورای رقابت مشخص شود. آیا قرار است سامانه‌های اختصاصی شرکت‌ها حذف شوند یا صرفا اطلاعات آنها به یک بستر نظارتی مرکزی متصل شود؟ اگر گزینه نخست مدنظر باشد، مبنای قانونی تغییر سازوکار پیش‌بینی‌شده در دستورالعمل شورای رقابت چیست؟

بازگشت به مداخله در فروش؟

از منظر اقتصادی نیز تصمیم تازه دادستانی تهران با این پرسش مواجه است که آیا تمرکز شبکه عرضه، راهکار مناسبی برای ساماندهی بازار خودرو محسوب می‌شود؟ تجربه سامانه یکپارچه فروش در سال‌های گذشته نشان داده است که تجمیع تقاضا و ثبت‌نام در یک بستر واحد، به‌تنهایی نمی‌تواند مشکلات بازار خودرو را برطرف کند. در آن تجربه، اگرچه امکان مشاهده و مدیریت متمرکز تقاضا فراهم شد، اما مشکلاتی مانند محدودیت عرضه، فاصله زمانی میان ثبت‌نام و تحویل و ناتوانی خودروسازان در پاسخگویی به حجم تقاضا همچنان باقی ماند.

در واقع، سامانه یکپارچه بیش از آنکه به افزایش عرضه خودرو کمک کند، سازوکاری برای مدیریت تقاضای موجود بود. در بازاری که تولید با محدودیت مواجه است و فاصله میان قیمت کارخانه و بازار آزاد نیز انگیزه‌های واسطه‌گری را تقویت می‌کند، انتقال فرآیند ثبت‌نام به یک درگاه واحد نمی‌تواند جایگزین اصلاح سیاست‌های تولید، واردات و قیمت‌گذاری شود. از سوی دیگر، ایجاد سامانه متمرکز جدید در صورتی که به معنای انتقال کامل فرآیند فروش به دولت باشد، می‌تواند استقلال شرکت‌ها را نیز محدود کند. اما اگر هدف دادستانی صرفا ایجاد یک زیرساخت نظارتی باشد، موضوع تفاوت خواهد کرد. به این معنا که شرکت‌ها همچنان بتوانند از سامانه‌های فروش خود استفاده کنند، اما اطلاعات مربوط به مجوز‌های صادرشده، تعداد ثبت‌نام‌ها، قرارداد‌های منعقدشده و ظرفیت واقعی عرضه به‌صورت برخط در اختیار وزارت صمت و نهاد‌های نظارتی قرار گیرد. در چنین مدلی، سامانه مرکزی به جای مداخله در فرآیند فروش، نقش کنترل‌کننده و هشداردهنده خواهد داشت. به این ترتیب، وزارت صمت می‌تواند از ثبت‌نام بیش از ظرفیت مجاز جلوگیری کند، بدون آنکه لزوما ساختار فروش شرکت‌ها را تغییر دهد.

این موضوع به‌ویژه از آن جهت اهمیت دارد که پیش از این نیز دادستان تهران در مردادماه امسال از وزارت صمت خواسته بود نظام نظارت هوشمند بر عملکرد خودروسازان و واردکنندگان را مستقر کند. در آن دستور، بر تطبیق برخط تعداد ثبت‌نام‌ها و قرارداد‌ها با سقف مجوز‌های صادرشده، جلوگیری خودکار از ایجاد تعهدات مازاد و دسترسی نهاد‌های نظارتی به اطلاعات فروش تاکید شده بود؛ بنابراین به نظر می‌رسد بخش مهمی از هدف موردنظر دادستانی، از طریق ایجاد یک سامانه نظارتی هوشمند نیز قابل تحقق باشد. در نهایت، اصل نظارت بر عملکرد خودروسازان و جلوگیری از فروش بدون مجوز نه‌تنها قابل دفاع است، بلکه با توجه به تجربه ایجاد تعهدات مازاد و تاخیر در تحویل خودرو، ضرورتی جدی محسوب می‌شود. با این حال، صیانت از حقوق مصرف‌کنندگان نباید بهانه‌ای برای بازگشت به سیاست‌های متمرکزکننده‌ای شود که در گذشته نیز نتوانستند مشکلات عرضه خودرو را برطرف کنند. آنچه بازار خودرو به آن نیاز دارد، شفافیت اطلاعات، کنترل تعهدات و اجرای دقیق مقررات است؛ نه لزوما انتقال دوباره تمام فرآیند فروش به یک سامانه دولتی.