چرا راهبرد‌های متعدد صنعت خودرو به مقصد نرسیدند؟

 در شرایطی‌که رئیس‌جمهور اخیرا از واگذاری باقی‌مانده سهام دولتی در خودروسازی سخن گفته است که، صنعت خودرو بار دیگر در آستانه تدوین یک سند تازه قرار گرفته؛ این‌بار با عنوان «سند ملی توسعه صنعت خودرو» و با محوریت دانشگاه. این هم‌زمانی، این پرسش را مطرح می‌کند که سند جدید قرار است چه خلأیی را در سیاستگذاری صنعت خودرو پر کند و چه تفاوتی با انبوه استراتژی‌ها و برنامه‌های پیشین خواهد داشت.

در روز‌های اخیر، جلسه‌ای با حضور معاون اول رئیس‌جمهور و جمعی از استادان و اعضای هیات‌علمی دانشگاه‌ها درباره وضعیت صنعت خودرو برگزار شده و بر اساس روایت منتشرشده از این نشست، قرار است پنج کارگروه تخصصی در حوزه‌های استراتژی، تولید، تجارت و بازار، حکمرانی و نظارت تشکیل شوند تا نقشه جدیدی برای این صنعت ترسیم کنند. در این بین در خبری که روز گذشته برخی از رسانه‌ها از این جلسه منتشر کردند قرار است تهیه «سند خودروی ملی» در دستور کار قرار بگیرد. این در شرایطی است که عباس پازوکی، معاون ارتباطات و اطلاع‌رسانی دفتر معاون اول رئیس‌جمهور در یادداشتی، با اشاره به جزئیات جلسه شورای اقتصاد به ریاست محمدرضا عارف که اخیرا برگزار شد، از تدوین «سند ملی توسعه صنعت خودرو» با حضور استادان و اعضای هیات علمی خبر داده است.

در هر صورت در نگاه نخست، ورود دانشگاه به فرآیند سیاستگذاری صنعت خودرو می‌تواند اتفاقی مثبت تلقی شود؛ هر چند که با خصوصی شدن خودروسازی‌ها در تضاد است و این ورود طی سال‌های گذشته حاصلی نیز نداشته است. صنعت خودرو طی چند دهه گذشته بیش از آنکه از یک سیاست صنعتی باثبات و قابل پیش‌بینی برخوردار باشد، تحت‌تاثیر تصمیم‌های روزمره، مداخلات دولتی، تغییر دولت‌ها و سیاست‌های مقطعی قرار داشته است. با‌این‌حال، مساله اساسی اینجاست که مشکل خودروسازی ایران، کمبود «سند» و «استراتژی» نیست. اتفاقا اگر قرار باشد صنعت خودروی ایران را از منظر تعداد اسناد بالادستی، برنامه‌های توسعه‌ای و نقشه‌های راه بررسی کنیم، این صنعت احتمالا یکی از سنددارترین صنایع کشور است؛ بنابراین پرسش اصلی درباره سند جدید، نه چرایی تدوین آن، بلکه سرنوشت اسناد قبلی است. صنعت خودروی ایران طی دو دهه گذشته بار‌ها صاحب استراتژی، برنامه تحول، نقشه راه فناوری و اهداف کمی شده، اما خروجی این اسناد در عمل نتوانسته فاصله میان خودروسازی ایران و رقبای منطقه‌ای و جهانی را کاهش دهد. حتی در سال‌های اخیر، قانون و اسناد بالادستی جدید نیز بار دیگر تکالیفی برای رقابت‌پذیری، توسعه فناوری، برقی‌سازی، سرمایه‌گذاری مشترک و اصلاح ساختار صنعت تعیین کرده‌اند.

قانون ساماندهی صنعت خودرو در سال ۱۴۰۱ نیز وزارت صمت را مکلف به تدوین سند راهبردی فناوری‌های نوین در صنعت خودرو کرد و سند تحول صنعت خودرو که ظاهرا کامل‌ترین سند خودرو در این زمینه است، در دولت سیزدهم به همت منوچهر منطقی نوشته شد. از سوی دیگر، در چارچوب برنامه هفتم پیشرفت نیز دولت مکلف به تدوین «سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی و ارتقای زنجیره‌های ارزش کشور» شد؛ سندی که خودروسازی، با اولویت خودرو‌های برقی و هیبریدی، را در میان صنایع اولویت‌دار قرار داده و قرار است مبنای تصمیم‌گیری‌ها، مصوبات و حمایت‌های دولتی در دوره اجرای برنامه باشد. این سند نیز در شهریور ۱۴۰۴ به تصویب هیات وزیران رسید و در بخش خودرو، اصلاح ساختار مالی خودروسازان، واگذاری تصدی‌گری به بخش خصوصی، افزایش رقابت‌پذیری، توسعه برند داخلی، ارتقای کیفیت و سرمایه‌گذاری مشترک و انتقال فناوری را مورد توجه قرار داده است.

با این وصف، اعلام تدوین «سند ملی توسعه صنعت خودرو» یا سند خودروی ملی، بیش از آنکه یک خبر درباره آغاز برنامه‌ای تازه باشد، باید فرصتی برای بازخوانی یک پرسش قدیمی تلقی شود: چرا اسناد متعددی که قرار بود صنعت خودرو را به سمت رقابت، بهره‌وری، فناوری و صادرات هدایت کنند، در عمل نتوانستند چنین مسیری را ایجاد کنند؟

مساله خودرو، سند نیست

استراتژی توسعه صنعت خودرو در دهه ۸۰ تدوین شد و طی سال‌های بعد نیز مورد بازنگری قرار گرفت. پس از آن، دولت‌ها و وزارتخانه‌های مختلف هر یک متناسب با شرایط زمان خود برنامه‌هایی برای این صنعت ارائه کردند. در دولت سیزدهم نیز برنامه تحول صنعت خودرو در دستور کار قرار گرفت و مجموعه‌ای از اهداف برای تولید، کیفیت، واردات، صادرات، توسعه محصول و فناوری مطرح شد. هم‌زمان خودروسازان نیز هر سال برنامه تولید، توسعه محصول و سرمایه‌گذاری خود را ارائه می‌کنند.

به این ترتیب، اگر هدف از سند جدید، مشخص کردن مقصد صنعت خودرو باشد، بخش قابل‌توجهی از این مقصد در اسناد قبلی ترسیم شده است. در اغلب آنها نیز کلیدواژه‌ها تفاوت چندانی با یکدیگر ندارند: افزایش تولید، ارتقای کیفیت، توسعه فناوری، کاهش مصرف سوخت، افزایش صادرات، رقابت‌پذیری، اصلاح ساختار مالی، خصوصی‌سازی، توسعه پلتفرم، افزایش عمق ساخت داخل و حرکت به سمت خودرو‌های برقی. مشکل از جایی آغاز شده که میان این اهداف و سیاست‌های اجرایی فاصله افتاده است. به بیان دیگر، صنعت خودروی ایران در بسیاری از مقاطع نه به دلیل ندانستن «چه باید کرد»، بلکه به دلیل ناتوانی سیاستگذار در اجرای «آنچه باید کرد» دچار مشکل شده است.

نمونه روشن آن، خصوصی‌سازی است. طی سال‌های گذشته، واگذاری خودروسازان یکی از بند‌های ثابت سیاست‌های اصلاح صنعت خودرو بوده است؛ اما هم‌زمان دولت از مسیر‌های مختلف در قیمت‌گذاری، تعیین مدیران، تخصیص ارز، واردات، تعرفه، استاندارد، فروش و حتی ترکیب تولید مداخله کرده است. نتیجه نیز شکل‌گیری ساختاری بوده که نه کاملا دولتی است و نه خصوصی؛ ساختاری که در آن مالکیت، مدیریت و سیاستگذاری از یکدیگر تفکیک نشده‌اند. اکنون نیز در شرایطی از «سند ملی توسعه صنعت خودرو» سخن گفته می‌شود که مسعود پزشکیان در هفته‌های اخیر بر ادامه مسیر واگذاری سهام خودروسازان تاکید کرده و از واگذاری سهام سایپا نیز سخن گفته است. این همزمانی، اهمیت پرسش درباره نسبت سند جدید با ساختار مالکیت آینده صنعت خودرو را دوچندان می‌کند. اگر قرار است دولت از تصدی‌گری فاصله بگیرد، سند جدید باید بیش از هر چیز حدود نقش دولت را مشخص کند؛ اینکه دولت قرار است خودروساز باشد، سهامدار باشد، تنظیم‌گر باشد یا صرفا سیاستگذار.

اتفاقا در سند ملی پیشرفت صنعتی که در سال گذشته تصویب شده نیز «واگذاری تصدی‌گری صنعت خودرو به بخش خصوصی از طریق اجرای کامل اصل ۴۴» و اصلاح ساختار مالی خودروسازان به‌صراحت مورد توجه قرار گرفته است؛ بنابراین اگر سند جدید قرار است دوباره همین اصول را تکرار کند، سوال این است که چه تفاوتی میان سند جدید و احکام و اسناد موجود وجود خواهد داشت؟ این پرسش از آن جهت اهمیت دارد که تجربه صنعت خودرو نشان داده است تغییر نام سند یا افزودن واژه‌هایی مانند «تحول»، «ملی» و «توسعه» به یک برنامه، به خودی خود سیاست صنعتی ایجاد نمی‌کند. خودروسازی ایران امروز با مسائل درهم‌تنیده و مشکلات زیادی دست و پنجه نرم می‌کند. ساختار مالکیت پیچیده، زیان انباشته، قیمت‌گذاری دستوری، ضعف رقابت، بهره‌وری پایین، محدودیت سرمایه‌گذاری، فاصله تکنولوژیک، وابستگی به واردات قطعات و مواد اولیه، ضعف صادرات، تعدد بازیگران سیاستگذار و البته تحریم. هیچ‌یک از این مسائل نیز برای سیاستگذار ناشناخته نیست. برای همه آنها در اسناد قبلی راهکار‌هایی نوشته شده است.

آنچه کمتر دیده شده، سازوکار الزام‌آور برای اجرای راهکارهاست. اگر سندی می‌گوید قیمت‌گذاری باید اصلاح شود، باید مشخص کند چه نهادی، در چه بازه زمانی و با چه شاخص‌هایی این اصلاح را انجام می‌دهد. اگر سند بر خصوصی‌سازی تاکید دارد، باید مشخص کند دولت پس از واگذاری چه نقشی خواهد داشت و چگونه از بازتولید بنگاه‌های شبه‌دولتی جلوگیری می‌شود. اگر صادرات هدف است، باید مشخص شود محصول ایرانی با چه مزیت قیمتی و کیفی قرار است در کدام بازار منطقه‌ای رقابت کند. اگر توسعه فناوری هدف است، باید منابع تحقیق و توسعه، مالکیت فکری، ارتباط دانشگاه و صنعت و نحوه تامین مالی آن مشخص شود؛ در غیر این صورت، سند جدید نیز می‌تواند به سرنوشت سند‌های قبلی دچار شود؛ یعنی مجموعه‌ای از اهداف درست که در زمان اجرا تحت‌تاثیر ملاحظات روزمره قرار می‌گیرند.

از همین زاویه، حضور دانشگاه در سیاستگذاری می‌تواند اتفاقا زمانی ارزشمند باشد که نقش آن صرفا به تولید یک سند دیگر محدود نشود. دانشگاه می‌تواند مهم‌ترین پرسش را پیش روی سیاستگذار قرار دهد: چرا سیاست‌های گذشته اجرا نشده‌اند؟